结合近年来的工作实践，文章对清理长期停业未经营企业进行了分析、探讨。

以改革思维审视清理工作的重大意义

伴随着市场准入的高效便捷，“入门易、退出难”等棘手问题随之出现。在现行法律法规体系下，由于退出渠道不畅，市场主体注销程序复杂，耗时较长，注销成本较高。市场主体退出难问题已经成为一个棘手的社会问题。长期停业未经营企业过多，迫使监管部门采取吊销营业执照等手段清理长期停业未经营企业，在一定程度上缓解了“退出难”问题。

清理长期停业未经营企业的需求越来越迫切。认识新情况，解决新问题，具有特殊意义。 

清理长期停业未经营企业有利于促进经济规范有序发展。在商事制度改革背景下，构建更加完善、高效、顺畅的市场退出机制，是时代发展的客观要求。 

清理长期停业未经营企业有利于促进社会信用体系建设。长期停业未经营企业过多，在一定程度上践踏了社会信用体系规制，破坏了诚实信用原则，影响了公平竞争秩序，也有悖公序良俗，与新时代、新要求格格不入。

清理长期停业未经营企业切合“放管服”要求。放得更活、管得更严、服得更好，是我们的追求。长春市工商局从2015年开始探索对多年未年报的长期停业未经营企业进行专项清理。2016年开始，长春市工商局对长期停业未经营企业开展常态化吊销清理工作。各分局根据实际情况不定期自行组织开展，依法作出吊销营业执照的行政处罚决定。几年来，全市累计吊销13584户长期停业未经营企业的营业执照，有效缓解了商事制度改革以来“准入”与“退出”的突出矛盾，提升了存量企业质量。

准确把握清理工作中存在的问题

（一）连续两年未进行年报的长期停业未经营企业数量持续增加。清理长期停业未经营企业工作的主要措施是批量吊销营业执照。吊销营业执照对企业来说是极为严厉的行政处罚。长春市工商局在开展此项工作时，标准非常严格，对网上立案、现场核实、调取证据、文书送达、批量吊销等，都作出十分详细的规定，并且由相关业务处室进行全程指导。为了提高企业年报率，夯实经济统计数据，为政府科学决策提供支持，清理长期停业未经营企业工作的时间往往集中在每年年报截止日期之前。工作量庞大，时间集中，导致清理长期停业未经营企业工作的行政成本增加。

（二）要求恢复经营的被清理企业增多。依据《工商总局、税务总局关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》，清理工作的对象是连续两个年度未依法报送年度报告且未进行纳税申报的企业。长春市工商局在此基础上，对拟实施吊销营业执照行政处罚的对象严格筛选。对存在涉诉案件、在建工程的，改制企业股东之间存在纠纷的，股份合作制企业、集体所有制企业出资人不明确等情形的，不作出吊销营业执照的处罚决定。即使如此，作出拟吊销营业执照的处罚决定或正式作出吊销营业执照的处罚决定后，要求恢复营业执照的被吊销企业数量仍然增多，情况较为复杂。对此目前尚无有针对性的操作规程，基层各部门对于法条的理解也不尽一致。对被吊销营业执照的市场主体的恢复，基层存在操作不规范、执法尺度不一致的问题。

虽然清理对象经过严格筛选，但是不能排除有一部分被清理企业仍然有继续经营的意愿。这样的企业遗憾退市，对于市场活力和企业竞争力来说无形中是一种抑制，同时也不利于保护相关债权人的利益。

（三）被吊销企业不履行注销程序，未真正退出市场，隐藏风险较大。长期停业未经营企业依法被吊销营业执照即被剥夺经营资格，企业不能再从事任何经营活动，但是企业的主体资格仍然存在，并未真正完成退出市场。根据《公司法》《公司登记管理条例》相关规定，企业在被依法吊销营业执照后，必须经公司登记机关注销登记；公司终止，企业的主体资格随之消灭，企业才真正完全退出市场。

在清理长期停业未经营企业工作实践中，大批受到吊销营业执照处罚的企业未按照法律规定完成清算、注销程序，并未真正退出市场。出现这种情况的弊端显而易见：一方面，这些企业如果负有债务，不经清算、注销程序，就无法实现既有债权人的利益，甚至有一些企业利用营业执照被吊销而恶意逃避债务；另一方面，企业仍有可能继续开展经营活动，进行新的交易，增加交易风险和社会不稳定因素。

对完善常态化清理工作的思考

（一）强化法律支撑，加快信息化平台建设，切实发挥联合惩戒效力。长春市目前由市工商局牵头，多部门参与制定和签署了《长春市失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》。联合惩戒虽有法律依据，但是法律依据较为分散。在实践中应加强顶层设计，推动国家和地方层级立法，对联合惩戒的制度化、规范化、统一化在法律法规层面进行规制，为协同监管、联合惩戒提供法律支撑和制度保障。 

实施联合惩戒，准确、及时、完整的信用信息共享是关键，信息平台的搭建则是基础。7月1日，由长春市工商局自主研发，依托国家企业信用信息公示系统运行的长春市联合惩戒平台正式上线运营。该平台的限制信息模块，具备让一条失信信息“人尽皆知”的功能，真正发挥“一处失信，处处受限”的惩戒作用。该平台能实时接收多个部门传递的失信信息。信用信息共享后，各部门再利用各自业务系统实施专项惩戒。

目前，各部门联合惩戒工作较为松散，联合惩戒效果受到影响。在实践中应进一步理顺工作机制，牵头部门应加强工作指导、督促和检查，细化任务分工，强化工作考核，切实发挥联合惩戒的作用。

（二）探索建立企业停业、复业登记制度，减少清理长期停业未经营企业的“误操作”。在清理长期停业未经营企业工作中，经常出现被依法吊销营业执照的企业要求恢复其营业执照的情况。针对这种情况，应探索建立企业停业、复业登记制度，允许企业根据经营需要向登记机关主动申请停业和恢复营业。进行停业登记的企业不再作为企业年报的基数，停业期间需接受登记机关的监管。登记机关对停业期限作出明确规定，停业期限届满不准备继续经营的企业，应自行解散，并履行清算、注销程序退出市场。在停业期限内，如停业条件消失，应向登记机关申请复业登记，经登记机关批准后可重新经营。对于未申请停业登记擅自停止经营的企业，可按照《公司法》第二百一十一条规定进行处罚。建立停业、复业登记制度，可以赋予面临经营困境但仍然有意经营的企业一定回转余地，有利于激发市场活力，同时也避免清理工作中出现“误操作”，将面临困境但仍有可能恢复经营的企业强制退市。

（三）明确被吊销企业救济路径，规范操作程序，统一执法尺度。在依据现行商事主体法律法规进行清理长期停业未经营企业工作中，对被吊销营业执照企业申请恢复营业执照的问题要予以重视。

在拟作出吊销营业执照处罚阶段，拟被吊销营业执照企业的主要救济途径为申请听证。依据《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》，在作出吊销营业执照行政处罚之前，应当告知当事人有要求进行听证的权利。在拟作出吊销营业执照处罚阶段，因大部分长期停业未经营企业情况特殊，一般只能采用公告方式送达行政处罚听证告知书、行政处罚决定书。当事人如果在此阶段对吊销营业执照的处罚有异议，应在规定期限内申请听证。工商和市场监管部门在接到当事人申请后，按照相关规定举行听证。

在已作出吊销营业执照处罚以后，被吊销营业执照企业的主要救济途径为在规定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。除此之外，有很多企业在被吊销营业执照后会直接向工商和市场监管部门申请恢复其营业执照。在这种情况下，是否可以更改作出的处罚决定恢复营业执照？按照什么程序恢复其营业执照？对这些问题目前尚无有针对性的操作规程。依据《行政处罚法》第五十四条第二款：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”工商和市场监管部门对作出的行政处罚决定，是有权主动改正的，但在清理长期停业未经营企业工作实践中，对于恢复被吊销营业执照的操作程序、可恢复营业执照的相关要件都没有明确规定。 

针对这种情况，长春市工商局经过认真研究，制定了《撤销吊销企业营业执照行政处罚决定操作规程（试行）》，对可撤销处罚决定的证据、具体的操作规程、使用的相关文书作了明确规定，有效保障了企业的合法权益，保证了各单位执法的规范性、一致性。

（四）加强宣传，提高知晓率，让企业清晰认识“吊销”与“注销”的区别。现阶段，大部分企业不能区分“吊销”与“注销”制度的意义和性质，甚至有的企业根本不知道被吊销营业执照后仍然需要依法履行注销程序，认为被吊销营业执照就已经退出市场。这导致在清理长期停业未经营企业工作中出现大量被吊销但是不注销的“休眠企业”。 

长春市工商局将注销登记放在与年报工作同等重要的位置进行宣传，加强企业对注销登记的认识，增强企业依法办理注销登记的意识。此举对减少“休眠企业”数量，营造更加健康、有序的市场秩序有着积极的推进作用。

（五）探索建立依职权强制注销登记制度，突破长期停业未经营企业退出市场的“最后一公里”。对于不主动依法履行注销登记程序的被吊销企业，应探索建立强制注销登记制度。

清理长期停业未经营企业工作任重道远，责任重大，清理只是缓解商事制度改革进程中市场“退出难”的一个手段。要彻底解决“退出难”问题，应以发现的问题为契机，透视成因，完善相关约束机制，真正建立起完备的市场退出制度。(来源：中国工商报 关皓午 徐华东 长春市工商局 )